年11月，浙江省委十四届六次全会审议通过《中共浙江省委关于认真学习贯彻党的十九届四中全会精神，高水平推进省域治理现代化的决定》，决定中有这么一段表述：探索推行扁平化的行政管理体制，完善省管县体制机制，提高中心城市统筹资源配置能力，有序稳妥推动中心城市行政区划调整，开展嘉兴强化市域统筹、推进市域一体化改革试点。这段话表达了三层意思：第一，浙江在区域发展中将继续实施“省管县”模式；第二，杭州、宁波、温州、金义等中心城市可以在有序稳妥的前提下调整行政区划；第三，嘉兴将以市域一体化融入长三角一体化。仔细分析这段话，正确的理解应该是一个中心两个支点。“省管县”依然是今后相当长一个时期内，浙江区域经济发展的主要模式，但是在长三角一体化发展的背景下，“省管县”模式在两个方向上可以有所突破，一个方向是在一些中心城市通过区划调整，加快市县融合，形成可以参与世界级竞争的都市区、都市圈；另外一个方向是以嘉兴为试点，依托长三角一体化的风口，探索一种全新的跨省域的融合。省委全会报告是要进行任务分解的，杭州、宁波的区划调整已是箭在弦上，不得不发。目前，关于杭州区划调整已经有很多版本，答案揭晓之前做一些分析，从原因到结果，可能更为清晰。一、县域发展的两种模式年开始，中小城市发展战略研究院从经济和民生两个方面对市辖区的综合实力进行测评，发布中国市辖区综合实力百强榜单（简称：全国百强区）。同时，中国中小城市综合实力百强县（市）榜单也同步发布（简称：全国百强县）。年-年，从百强区、百强县的变化，或许可以看出一些端倪、总结一些规律。因为百强区、百强县样本量太大，所以选择前十名作为比较的重点。（一）百强区变化大于百强县1.百强区排名波动较大。比较-年的榜单，可以发现百强区的名次变化很大。除了顺德区、番禺区稳居第一、第十位，没有变化。另外区的排名都发生了变化，虎丘区从第7名退到了12名，下降5个名次。名次下降的区有5个，占了一半。2.百强区行政区划变化剧烈。年，鄞州区一分为二，其中一部分与江东区合并为新的鄞州区。年，萧山区河庄、义蓬、新湾、临江、前进5个街道由大江东托管，事实上已脱离萧山管辖。年，黄埔区、萝岗区合并，成立新的黄浦区。年，武进区合并戚墅堰区，划走奔牛、郑陆、邹区3个镇。原先第2名、第3名的鄞州、萧山，因为区划调整，整体规模缩小，导致名次下降。黄埔、萝岗两区合并，可能因为内部整合的原因，名次也下降了。3.百强县整体稳定。年，吴江撤市设区，为苏州市吴江区。年，撤销绍兴县，设立绍兴市柯桥区。因为撤市设区、撤县设区等原因，百强县排名有所波动，但无论是排名还是行政区划，整体都保持了稳定，并没有被地级市蚕食。（二）百强区发展好于百强县百强区、百强县的数据量太大，大样本的比较分析完成难度较大，因此这次比较分别在百强区、百强县选择了3个样本，以此来代表百强区和百强县，希望能与大样本的分析结果一致。百强县选择前3名的江苏昆山市、江苏江阴市、江苏张家港市，十年时间这3个样本没有较大的变化，比较稳定。百强区选择了第1、4、8名的广东佛山市顺德区、广东佛山市南海区、江苏苏州市吴中区；后面的鄞州、萧山、萝岗、武进因行政区划调整，已不具有可比性；虎丘区名次波动太大，有可能影响样本稳定性，也不考虑。比较方法选择了较为直接的增长倍数，比较年到年的变化情况，经过比较可以得出以下四个结论。1.百强区和百强县经济增长大致相同。年到年，百强区与百强县地区生产总值（GDP）都增长了50%左右，并没有明显的差异和波动，这与整个国家的经济增长情况相吻合，代表着中国最活跃、最有竞争力的经济形态。2.百强区固定资产投资强于百强县。百强区固定资产投资的增长倍数明显高于百强县，江苏张家港市固投甚至出现了大幅度的负增长。固投的差异，可以有两个维度的解释，一是相同的经济增长，百强区要付出更多的固投才能拉动；二是大量固投形成的资产沉淀，实际上加强了开发强度，有利于城市的长远发展。经过分析，固投的增幅主要来源于房地产，成为地级市的城区后，主城区人口向新城区疏散，而外来人口又通过新城区曲线进入城市，催生了新城区庞大的房地产需求。3.百强区财政能力强于百强县。百强区的一般公共预算收入增长幅度明显高于百强县，说明百强区的经济效率高于百强县，用更少的GDP创造了更多的利润，可用财力实现了较大幅度增长。但另一方面，百强县整体的预算收入规模要大于百强区，说明百强县的底子要更厚一些。4.百强区和百强县人口增长大致相同。到年，百强区常住人口的增幅要好于百强县，百强县几乎是零增长。百强区虽然有负增长的江苏苏州市吴中区，但是广东佛山市顺德区、广东佛山市南海区实现了10%左右的增幅，增长的趋势比较明显。（三）百强区主要负责人级别高于百强县1.百强区区委书记一般由地级市副职兼任。纳入统计的11个百强区，区委书记6个由地级市政府党委常委兼任，1个由政府副市长兼任。另外可以观察到，任职区委书记之前，已经是地级市副职的有4个，特别是顺德区由常务副市长转任，可见上一级党委政府对百强区的重视，当然重视也意味着自主权的受限。2.百强县书记一般不由地级市副职兼任。现任的10个百强县书记中，只有江阴市、晋江市由地级市党委常委兼任，可以看出上一级党委政府对百强县的钳制并不如百强区大。同时也应该看到，10个百强县有4个位于苏州市、2个位于无锡市，如果都兼任常委或副市长，地级市也没有这么多副职职数。3.百强县书记仕途好于百强区书记。百强区书记因为之前一般已落实地级市副职，所以下一步能否更上一层楼成为正职，是重要的观察指标，事实上11个百强区只有1个实现了由副转正，而百强县书记转任一般都能升为副职，且有3个书记连跨两级直接成为地级市市长，政治前景上明显好于百强区书记。以上一系列比较，实际上可以推导出一个逻辑闭环：百强区在体制架构、权力运作上偏向于保守，以政治稳定作为行政区划调整、行政体制改革的基础，以达到融入地级市的目标，同时这种形式的融入，在经济发展基本未受影响的前提下，实现了更多固投、更多税收及更多的常住人口，总体效益优于百强县。因此可以得出以下结论：过去十年，县域融入地级市要好于独立发展。二、行政区划调整的基本思路十八大以后，可以感觉到中央对国家整体结构的调整思路都是大开大合，颇有中兴再造之势，而且路径也十分清晰、精准。先动军队，从7大军区转为5大战区，从四总部调整为15个部门，军队稳了之后，进行党政机构改革，央地关系、权责关系进一步优化。党政军都完成改革后，就到了最难啃的骨头：行政区划调整。目前，全国的行政区划基本沿袭了建国初的设置，地级市行政区划以上少有变动，县级也只是通过撤县设市、撤市设区等方式换换牌子，打破原有县级单元、重塑地级行政区划的调整少之又少。或者成立各种层级的管委会，不去触及敏感的行政区划调整，虽然促进了区域经济社会的发展，但也形成了许多城中之城、县中之县，一定程度上导致了行政管理上的混乱。目前，治理区域调整大概有三种模式。（一）县市区调整模式1.整建制转区。年，苏州市撤销县级吴江市，设立苏州市吴江区，以原县级吴江市行政区域为吴江区的行政区域。年，绍兴市撤销绍兴县，设立绍兴市柯桥区，以原绍兴县（不含孙端镇、陶堰镇、富盛镇）的行政区域为柯桥区的行政区域。吴江、绍兴的成建制转区，没有惊喜，过程平稳。2.拆分合并设区。年，广州市撤销黄埔区、萝岗区，设立新的广州市黄埔区，以原黄埔区、萝岗区的行政区域为新的黄埔区的行政区域。年，常州市撤销武进区和戚墅堰区，设立新的武进区，以原武进区（不含奔牛镇、郑陆镇、邹区镇）和戚墅堰区的行政区域为新设立的武进区的行政区划；将奔牛镇划归新北区管辖，郑陆镇划归天宁区管辖，邹区镇划归钟楼区管辖。年，宁波市撤销江东区，将原江东区管辖的行政区域划归鄞州区管辖；将鄞州区的集士港镇、古林镇、高桥镇、横街镇、鄞江镇、洞桥镇、章水镇、龙观乡、石碶街道划归海曙区管辖。总的来看，两区合并相对比较简单，行政风险也不大。而像宁波这样将百强区鄞州一分为二，打散重组的确需要更大的勇气和担当。3.逐步蚕食。年，杭州大江东体制进行重大调整，按照“一个平台、一个主体”的目标，托管萧山区河庄、义蓬、新湾、临江、前进5个街道的行政管辖区域。萧山区面积约平方公里，大江东面积平方公里，此次调整一次性就划出了萧山三分之一的土地，相比年划走滨江三镇，蚕食的力度进一步加大。（二）国家级新区模式1.区域发展的一种组织形式。从年上海浦东新区成立，到年河北雄安新区成立，全国范围内国家级新区已有20个。国家级新区承担国家重大发展和改革开放战略任务，已成为改革开放后新一轮开发开放和改革的综合功能平台。国家级新区的发展目标是成为高质量发展引领区、改革开放新高地、城市建设新标杆，今后国家级新区将从单纯的经济发展转向城市化发展，成为一种更加多元的区域发展组织形式。2.打破原有行政体制的束缚。上海浦东新区包括原川沙县，上海县的三林乡，以及中心城区杨浦、黄浦、南市的浦东部分。天津滨海新区在天津经济技术开发区、保税区的基础上，整合了塘沽区、汉沽区、大港区、天津港和高新技术产业园区的资源。重庆两江新区范围涵盖江北区、北碚区、渝北区三个行政区的部分区域。这些国家级新区基本上都是另起炉灶，摆脱原有复杂的管理模式，重新构建符合时代的发展体系。3.享有较高的行政管理权限。国家级新区的行政级别通常为副省级，部分为正厅级，但是经济社会发展的管理权限一直未明确。年年初，国务院发布支持国家级新区深化改革创新加快推动高质量发展的指导意见，明确提出允许相关省（区、市）按规定赋予新区相应的地市级经济社会管理权限，下放部分省级经济管理权限。至此，国家级新区的作为一种全新的地级市发展模式被最终确立。（三）示范先行区模式行政区划调整和以国家级新区为代表的各类各级新区、开发区，符合上一时期中国的发展基础和环境，取得了极大的历史性成就。进入新时代后，一种新的发展架构、模式、体系开始出现。1.雄安新区融合河北三市。雄安新区规划范围涵盖河北省保定市雄县、容城、安新等3个县及周边部分区域，集中疏解北京非首都功能，培育创新驱动发展新引擎，探索人口经济密集地区优化开发新模式。雄安新区定位二类大城市，将有效融合保定、廊坊、沧州三市，打开京津冀协同的新发展极，雄安新区的设立已经有了融合发展的初步探索。2.长三角生态绿色一体化发展示范区横跨两省一市。长三角生态绿色一体化发展示范区范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，面积约平方公里，示范区先行启动区为平方公里，行政区域包括金泽、朱家角、黎里、西塘、姚庄5个镇。长三角一体化的实质就是融合，从之前的跳出地级市行政区划，到跳出省级行政区划，融合发展的层次和范围进一步提高。3.钱塘新区跨江设区。杭州钱塘新区总面积平方公里，包括杭州大江东产业集聚区和杭州经济技术开发区，托管管理范围包括江干区的下沙、白杨2个街道，萧山区的河庄、义蓬、新湾、临江、前进5个街道。钱塘新区的成立使主城区江干与新城区萧山找到了融合的契合点，同时打破了跨江不设区的惯例，融合发展的脚步越迈越大。三、杭州行政区划调整的几种选择行政区划调整，最稳妥的方式是成建制的撤县设区、撤市设区，换块牌子，既尊重历史，也扩大了城区范围，用最小的风险换取最大的收益。但是，这种行政区划调整已经无法满足当下的都市圈、都市区的发展，双方都遇到了瓶颈，县域经济与城市经济争夺有限资源要素的矛盾已成为许多大城市发展的主要矛盾之一，杭州也不例外。杭州要跻身北上广深之后的中国第五城，治理结构上需要大刀阔斧的重塑，这是时代的要求也是在历史进程中需要承担的使命。（一）结束“县域时代”1.南京已经无县。杭州现有10区、2县、1市，2县是桐庐县、淳安县，1市是建德市，继萧山、余杭之后，富阳、临安也已经撤市设区。年，南京市撤销秦淮区、白下区，成立新的秦淮区；撤销鼓楼区、下关区，成立新的鼓楼区；撤销溧水县，设立溧水区；撤销高淳县，设立高淳区。至此南京下辖11个区，再无县（市）。2.杭州尚在整合。杭州与南京一直是竞争关系，杭州迟迟未将桐庐、淳安、建德改为区，既有鞭长莫及的力不从心，也有食之无味、弃之可惜的现实因素。但最主要的原因还是萧山、余杭撤市设区后，消化的时间太长、太慢，给各界的观感太差。富阳、临安虽然积极性很高，但融入主城区的模式、路径还不够有效且可复制。无论是表面还是里子，杭州的城市化进程明显慢于南京。3.大趋势是无县。中国城市发展已经进入城市群发展的时期，县域经济发展已经不能适应新的生产关系，将原有县域经济的产业链打碎，将生产力元素重新融入城市的经济关系中，是未来大城市发展的主要方向，也是目前看得见曙光的方向。可以预测，杭州行政区划调整的大趋势是无县，桐庐、淳安、建德撤县设区、撤市设区为时不远。（二）合并较小的主城区1.合并的两种模式。近年来，北上广都有一轮行政区划调整，涉及主城区的主要是以下几次。年，北京市撤销东城区、崇文区，设立新的东城区；撤销西城区、宣武区，设立新的西城区。年，上海市撤销黄浦区、卢湾区，组建新的黄浦区。年，上海市撤销静安区、闸北区，组成新的静安区。年，广州市撤销黄埔区、萝岗区，设立新的黄埔区。2.两种模式的分析。北上广主城区的调整，主要是两种模式，一是小区与小区合并，二是小区与大区合并。北京的东城、崇文合并为东城区，西城、宣武合并为西城区；上海的静安、闸北合并为静安区，都属于小区合并小区。小区之间的合并难度最小，一般小区与小区之间的经济、社会、人文比较相近，政府机构合并后，两区合并水到渠成。上海的黄浦、卢湾合并为黄浦区，广州的黄埔、萝岗合并为黄埔区，属于小区与大区合并。这样的合并一般都是一强一弱，或者各有优势，两者的底蕴完全不同，相应的风险也会很高，需要更多的时间来整合和磨合。3.并区是杭州行政区划调整的关键一步。杭州行政区划最大的问题是不平衡，主城区各区尤其是上城、下城两区偏小，经济社会发展空间严重不足，综合行政成本偏大。合并主城区偏小的区是北上广等大城市已经验证过的可行路径，杭州想必也会走这条路。合并有两个选择，一是上城、下城合并，这样最为稳妥，是相对保守的选择。另外一种则更为激进，上城与江干合并，下城与拱墅合并，这样一来牵扯到四个区，其中的利益关系错综复杂，处理起来也极为棘手。但好处也是显而易见的。上城、江干将钱塘江最为繁华的迎江面一分为二，两区合并后拥江发展的步调才能真正同频。拱墅一直是杭州主城区中发展较慢的区，一旦加入下城这台引擎后，利用拱墅广阔的腹地，能形成优势互补的格局。最为关键的是合并上城、下城只多出1个设区名额，而上城与江干合并，下城与拱墅合并，可以多出2个设区名额。（三）拆分较大的新城区1.行政区划总数平衡。国家对于地级市下辖的县（市区）行政区划调整，大的原则是不能增加县（市区）个数，最好还能减少。以往几轮行政区划调整，县（市区）个数减少是大趋势，如果杭州的行政区划调整个数不减少，就是最大的胜利。杭州通过合并老城区，将有1-2个名额可以用来拆分新城区。合并老城区也不必过于担心乌纱帽的数量会减少，目前主城区的行政机构基本上都是县（市区）的缩减版，合并之后完全可以增设一些新的部门。2.萧山余杭一分为二。其实，萧山大江东的委托管理，实质上是增加了一个行政区，只是国家层面尚未承认。年，大江东与下沙合并成立钱塘新区，该区域目前以管委会模式进行管理，但管委会模式明显已不能适应该区域的发展，设立单独行政区已迫在眉睫。余杭区得益于阿里巴巴，带动了整个未来科技城板块的发展，而余杭区政府所在地是临平，与未来科技城一东一西，早有鞭长莫及之感，随着未来科技城板块的发展日趋成熟，余杭一分为二已经水到渠成，只差临门一脚。3.区域融合打破常规。近年来，行政区划调整出现了一种新思路：避开传统区域中心，另起炉灶，建立跨原行政区的新中心。雄安新区位于河北保定、廊坊、沧州三市交界处，新区中心甚至不在雄县、容城、安新等3个县的中心，突破了原有新区的划界惯例。长三角示范区横跨两省一市，既有上海直辖市的青浦区，也有苏州地级市的吴江区、嘉兴地级市的嘉善县，也是跨出了原有区域中心的束缚。杭州的行政区划调整一直被原有格局束缚，“东整、西优、南启、北建、中塑”的大格局中，南启所在的三江汇流一直被寄予厚望，西湖、滨江、萧山、富阳的边角料，是不是已经有了一些白洋淀的味道。当下的发展情势下，杭州的行政区划已经到了不得不调整的时候，修修补补无济于事，而一旦错过了时间窗口，今后的形势也很难估量。行政区划调整牵一发而动全身，既有体制内部的强大推力和阻力，也有社会各界的不同利益诉求，调和鼎鼐的难度很大，需要高瞻远瞩，也需要忠诚担当。预览时标签不可点
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